Categoría: Consultoría de medio ambiente y sostenibilidad

La evaluación ambiental de planes, y el particular caso de El Morredero

Mapa ponferradaEl pasado 19 de febrero se publicó en el BOCYL el inicio del procedimiento de Información Pública que ha de conducir a la aprobación del “Plan Especial de Ordenación de la Estación de Montaña “El Morredero”, en la provincia de León.

Conocemos de cerca este proyecto, y no hemos podido resistirnos a leer dicho anuncio, y luego estudiar en profundidad una cuestión nada baladí, no solo este proyecto, sino en otros muchos de cierta envergadura. Así que sírvanos de excusa lo concreto, para hablar de lo general.

Lo primero es lo primero: hay que centrar el proyecto para saber de qué hablamos. El objeto principal de esta iniciativa del Ayuntamiento de Ponferrada, es realizar la ordenación territorial que permita la ampliación de una muy modesta estación de esquí de 1 pista, para convertirla en una estación invernal de una cierta capacidad. La superficie originalmente prevista era de 1200 Ha, y afectaba al menos a dos municipios, y presentaba no pocas complicaciones ambientales, por superponerse sobre la zona en cuestión varias figuras de protección (LIC, ZEPA), y en particular ordenar terrenos incluidos en la Red Natura 2000.

Para realizar esta ordenación, se opta por acudir a una figura de planeamiento contenida en el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, el Plan Especial, que se define como una clase de planeamiento de desarrollo, por contraposición a otras figuras de planeamiento general. Ahora bien: la normativa nacional establece que todos los instrumentos de planeamiento de desarrollo que ordenen terrenos incluidos en la RN2000 han de ser sometidos al procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental.

Hasta aquí todo claro ¿verdad?: hay que redactar un plan Especial y someterlo a EIA. Pero las cosas nunca son tan sencillas…

La aplicación de la Directiva Hábitat

Al afectar esta ordenación a un LIC, es de aplicación la Ley 42/2007 (y el Decreto autonómico 6/2011), que establecen cómo han de evaluarse las repercusiones de los planes o proyectos que afecten a este tipo de figuras de protección. Simplificando mucho, estas normas imponen la necesidad de que la Autoridad responsable del seguimiento de la Red Natura 2000 (en este caso la Dirección General de Medio Natural de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente, de la Junta de Castilla y León), pronunciarse en relación con la existencia de afecciones directas o indirectas que pudieran causar perjuicio a la integridad del LIC. Este procedimiento se hace en el marco del propio proceso de EIA y la documentación necesaria se incluye en el estudio de impacto ambiental. ¿Dónde está entonces el problema?

El problema está en que cabría (hipotéticamente hablando al menos) la posibilidad de que la Autoridad responsable determinase que sí existen repercusiones negativas sobre la RN2000, en cuyo caso el Plan Especial solo se podría aprobar alegando razones imperiosas de primer orden de índole social o económica, y esa autorización sólo podrá hacerse mediante Ley o Acuerdo de la Junta de Consejeros. Y esto, no se puede hacer con un Plan Especial: es necesario llevarlo a cabo mediante cualquiera otra de las figuras contempladas en la Ley de Ordenación del territorio de Castilla y León.

Esto supondría desandar parte del camino –administrativo- ya recorrido. Pero más allá de ello, se introduce otra complicación: y es que los planes y proyectos contemplados en la citada Ley de Ordenación del Territorio están sujetos al procedimiento de evaluación ambiental previsto en la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. Es decir: el Plan Especial (que ya habría dejado de ser un “plan especial”, para convertirse en un plan territorial) no ha de someterse en ese caso a “evaluación de impacto ambiental de proyectos” sino a todo un procedimiento diferente que conlleva la redacción de un Informe de Sostenibilidad Ambiental, y un largo camino que, insistimos, habría que empezar de cero.

El tortuoso camino de la evaluación ambiental de planes y proyectos

Resumiendo lo visto, y desbrozándolo de su contenido técnico-administrativo: siempre es necesario hacer un exhaustivo análisis administrativo y técnico de la actuación, ANTES de iniciar cualquier procedimiento administrativo con ella (y mucho más en el caso de la evaluación de impacto ambiental), porque puede suponer la diferencia entre conseguir el objetivo en unos “escasos” 18-20 meses, o encontrarse con un retraso de años (sí, he dicho años). En este caso puede que nada se complique, y seguro que alguien ha analizado el riesgo de que así sea; pero sírvanos el ejemplo para plantear este dogma.

Sería interesante-y casi oportuno- entrar aquí en otro debate: la superposición de procedimientos de evaluación ambiental. Permítanme apuntarlo, sin profundizar.

Todo lo antedicho, es para la tramitación de una planificación territorial/urbanística que tiene como único fin el desarrollar un proyecto –que si no se fragmenta artificialmente, será único- de construcción y explotación de una estación invernal, quizá con actuaciones auxiliares para prolongar la actividad en las largas temporadas de ausencia de nieve. Y ese proyecto, está si o sí sometido al procedimiento de EIA.

Así pues, el promotor se puede encontrar con el sometimiento del Plan Especial a EIA de proyectos; o a Evaluación Ambiental Estratégica si las cosas se tuercen; y que tras ese procedimiento, el proyecto constructivo y de explotación de la actividad deba ser nuevamente sometido a EIA (cuya resolución podrá o no coincidir con la primera).

Ahí lo dejo.

Como se ve, en todo lo dicho no hay ninguna referencia a la oportunidad del plan/proyecto concreto, a la idoneidad de su desarrollo, o a sus efectos sociales: todo ello lo dejamos para quienes hayan participado en la información pública del Plan Especial, nosotros no lo hemos hecho porque en algún momento del proceso hubiéramos podido estar involucrados en él. Casi agradezco que no haya sido así.

 

Publicado originalmente en la Comunidad ISM:

01-04-2013: http://www.comunidadism.es/blogs/la-evaluacion-ambiental-de-planes-y-el-particular-caso-del-morredero-i

08-04-2013: http://www.comunidadism.es/blogs/la-evaluacion-ambiental-de-planes-y-el-particular-caso-del-morredero-ii

¿Qué está ocurriendo con los planes regionales de residuos? (y III)

Plan de residuosAbordábamos en otras entradas, la problemática de la tramitación de los planes de residuos, y apuntábamos dos debilidades importantes: la primera, de índole más técnica, tenía que ver con la determinación de “los lugares e instalaciones apropiados para la eliminación de los residuos”, y fue objeto de un post anterior. La segunda, siempre a nuestro entender, está más relacionada con aspectos de tramitación, y es a lo que nos referiremos en este nuevo post.

La tramitación de un Plan de Residuos de ámbito regional está muy determinada por dos normas de ámbito estatal:

  • La Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados; que establece de forma bastante exhaustiva el contenido y de los planes autonómicos de residuos
  • La Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente; que establece el procedimiento en sí de aprobación incorporando la evaluación ambiental del Plan

También es de aplicación la Ley 27/2006, en lo que se refiere a derechos de acceso a la información y la participación en materia de medio ambiente; y por supuesto la dispar normativa autonómica sobre instrumentos de planificación, evaluación ambiental de planes y programas, o residuos.

El conflicto en la tramitación, por lo que hemos visto en las sentencias que daban lugar a esta serie de post, no viene, en general, del alcance del documento tramitado, sino de cómo se ha contado con terceros en el proceso de redacción y aprobación.

Reproduzcamos algunos preceptos legales que tienen que ver con esto (y perdónenme si les aburro con ello, pero es información esencial), y que analizaremos más adelante:

A)      “Las administraciones públicas, los interesados, y el público en general tendrán la oportunidad de participar en la elaboración de los planes y programas recogidos en los artículos 14 y 15” (L22/2011, art.10)

B)      La “Comisión de coordinación en materia de residuos (…) ejercerá las siguientes funciones (…): k) Con carácter previo a la elaboración de los planes de gestión de residuos, incluido el Plan Nacional marco, proponer contenidos y directrices (L22/2011, art.13)

C)     “Las Comunidades Autónomas elaborarán los planes autonómicos de gestión de residuos, previa consulta a las Entidades Locales en su caso, de conformidad con esta Ley” (L22/2011, art.14)

D)     “El informe de sostenibilidad ambiental, como parte integrante de la documentación del plan o programa, debe ser accesible e inteligible para el público y las Administraciones públicas, y contendrá un resumen no técnico de la información a que se refiere el anexo I.” (L9/2006, art. 8.4)

E)      La amplitud, nivel de detalle y el grado de especificación del informe de sostenibilidad ambiental se determinará por el órgano ambiental, tras identificar y consultar a las Administraciones públicas afectadas y al público interesado. (…).Durante la determinación del alcance del informe de sostenibilidad ambiental, el órgano ambiental deberá definir las modalidades de información y consulta, así como identificar a las Administraciones públicas afectadas y al público interesado. (L9/2006, art. 9.1 y 9.2)

F)      “La fase de consultas sobre la versión preliminar del plan o programa, que incluye el informe de sostenibilidad ambiental, implica las siguientes actuaciones: a) Puesta a disposición del público; b) Consulta a las Administraciones públicas afectadas y al público interesado, que dispondrán de un plazo mínimo de 45 días para examinarlo y formular observaciones. (L9/2006, art. 10.1)

G)     El órgano promotor elaborará la propuesta de plan o programa tomando en consideración (…) las alegaciones formuladas en las consultas (…). (L9/2006, art. 13)

H)     Todos tendrán derecho “a) A participar de manera efectiva y real en la elaboración, modificación y revisión de aquellos planes, programas y disposiciones de carácter general relacionados con el medio ambiente incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley; b) A acceder con antelación suficiente a la información relevante relativa a los referidos planes, programas y disposiciones de carácter general. c) A formular alegaciones y observaciones cuando estén aún abiertas todas las opciones y antes de que se adopte la decisión sobre los mencionados planes, programas o disposiciones de carácter general y a que sean tenidas debidamente en cuenta por la Administración Pública correspondiente. d) A que se haga público el resultado definitivo del procedimiento en el que ha participado y se informe de los motivos y consideraciones en los que se basa la decisión adoptada, incluyendo la información relativa al proceso de participación pública”. (Ley 27/2006, art. 3)

Así que la cosa es clara: basta con respetar estos (y otros) preceptos, y el Plan en cuestión se tramitará sin problemas… ¿o no?

Como siempre, la aplicación de la Ley es cuestión de interpretación. Así que veamos dónde pueden estar los principales puntos de interpretación:

Quizá el aspecto más conflictivo esté en el punto C) de la anterior enumeración, porque… ¿qué se entiende por “PREVIA consulta a las Entidades Locales”? Parece obvio suponer que la expresión “previa” se refiere a “antes de la aprobación del Plan en cuestión”, y por tanto es tan válido el efectuar la consulta antes de empezar a formular las propuestas del Plan; como durante las etapas de información pública del mismo (momento en el que en absoluto se ha tomado una decisión sobre el contenido final del Plan, que está sujeto a todos los cambios que vengan recogidos en la Memoria Ambiental, por ejemplo). De hecho, difícilmente las Entidades Locales podrán hacer aportaciones efectivas si no es sobre un documento preliminar que contenga, cuanto menos, apuntes de las líneas en que se piensa redactar el susodicho Plan.

O dicho de otro modo: es muy conveniente que las Entidades Locales tengan un documento sobre el que opinar, pero a menudo manifiestan su oposición a que ese documento exista, puesto que puede entenderse como que “las decisiones están tomadas” y se sienten apartadas de la toma de decisiones. Y si a nuestro entender no existe esa digresión, no parece que ocurra lo mismo en el entorno del poder municipal. Véase si no el debate que comienza a abrirse en relación con el Plan de Residuos de Asturias actualmente en tramitación; o las pretensiones de una mancomunidad, al respeto de invalidar el proceso de aprobación del Plan Integrado de Gestión de Residuos de Navarra 2010-2020 basándose en estas cuestiones (que la Sentencia 000042/2013 del TSJ de Navarra desestima).

El núcleo del asunto está en lo que reproducimos en el punto H y otros más arriba: que exista una participación EFECTIVA Y REAL, y un conocimiento de la materia sobre la que opinar CON ANTELACIÓN SUFICIENTE E INFORMACIÓN RELEVANTE; y por supuesto, la información ha de ser INTELIGIBLE. Mientras estos criterios se cumplan, da igual en qué fase estemos del procedimiento administrativo de tramitación, y es indiferente que el documento sobre el que se discute se titule ya “plan de Residuos” o se le prefiera nombrar “apuntes para la redacción de un plan de residuos”; “versión preliminar del Plan de residuos” o “información para las entidades locales previa a la aprobación de un plan de residuos”.

La Ley 9/2006 establece un periodo mínimo de consultas de 45 días hábiles (más de 2 meses), que seguramente en opinión de todos, es una antelación suficiente. Por otro lado, aportar “información relevante” es, también, aportar un plan previo con todos sus apartados, propuestas y estrategias, siempre que éstas estén abiertas a discusión. Y la participación “efectiva y real” no depende tanto del cuándo, sino del como: ¿está dispuesto el promotor a discutir las propuestas? ¿Aporta información completa en el Plan previo, para que los Ayuntamientos dispongan de todos los datos? ¿Están dispuestos a discutir y aportar alternativas viables, o es el Plan solo un área de enfrentamiento político? Nada de eso depende del Plan ni de su tramitación, sino como casi siempre, de la voluntad de las personas que han de intervenir en el proceso.

No obstante, precisamente por lo expuesto, es imprescindible que las Administraciones autonómicas sean extremadamente escrupulosas en la tramitación de estos instrumentos, puesto que cuestiones de forma (a menudo no de fondo) pueden resultar en sentencias como la que apuntábamos hace unos días (sentencia nº 446, de 18 de marzo de 2004, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León) que invalidan todos los esfuerzos por sacar adelante una planificación coherente en materia de residuos. En este “hacer bien las cosas” no tiene un papel menor, la elección del equipo redactor, y su apoyo en el proceso completo de aprobación del Plan.

En ocasiones, el desarrollo de un verdadero proceso de participación, paralelo o no al proceso de información pública, especialmente dirigido a las entidades locales, a grupos ecologistas, a la población en general, etc., en el que se incluyan actuaciones de sensibilización y comunicación, puede minimizar esta problemática.

 

AmbiNor

Participamos en el VII Congreso Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental CONEIA 2013

En próximas fechas (del 13 al 15 de marzo de 2013) se celebra en la ciudad de Oviedo el Congreso Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (VII CONEIA), bajo el tema general “Gestión, Seguimiento e Innovación” organizado por la Asociación Española de Evaluación de Impacto Ambiental (AEEIA) de la que somos asociados colaboradores.

 Congreso Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental

Nuestra aportación al mismo, además de la asistencia y participación en todos sus eventos, se destaca con la comunicación oral que nos ha sido aceptada por el comité científico para la sesión: La Evaluación de Impactos en la Cornisa Cantábrica.

 

TÍTULO de la comunicación:

Evaluación ambiental de un Plan de explotaciones mineras de carbón en el marco de la Red Natura 2000. Caso práctico.

 

RESUMEN de la comunicación:

La explotación del carbón en la Cordillera Cantábrica y la necesidad de disponer de recursos energéticos propios, se aborda desde un doble prisma: por un lado la extracción del recurso debe ser rentable y por otro su presencia coincide espacialmente con importantes valores naturales objeto de conservación de los espacios designados dentro de la Red Natura 2000. Por ello se hace necesaria una planificación que contemple la coexistencia de forma compatible y sostenible de ambos aspectos.

Desde la Junta de Castilla y León, se ha promovido un Plan Regional que aborda la ordenación sostenible de los recursos y la conservación de los valores naturales.

Se ha realizado una Evaluación Ambiental del plan que comprende la elaboración de un Informe de Sostenibilidad Ambiental, en el que se han seleccionado las cortas viables menos impactantes y conjugado su actividad y programación con los criterios de conservación de los espacios y las especies prioritarias, procurando el mantenimiento de la integridad del lugar y la coherencia de la Red Natura. Tras la fase de información pública, se ha incorporado el resultado de la misma en una memoria ambiental. Se han establecido diversos indicadores; entre ellos, se ha tenido en cuenta la pérdida de calidad del hábitat y su fragmentación. Abordando afecciones directas e indirectas y su mitigación, poniendo énfasis en los efectos sinérgicos y acumulativos, tratando de mantener un equilibrio entre rentabilidad y capacidad de acogida del medio.

Como resultado, se han determinado afecciones a la Red Natura; junto con la justificación de razones imperiosas de primer orden dadas por el gobierno regional, conlleva la propuesta, definición y programación de medidas compensatorias acorde los criterios fijados desde la Unión Europea; abordando adicionalmente un plan de aseguramiento ambiental que controle la efectividad de las acciones y el mantenimiento en los umbrales de los impactos previstos.

 

Aprovechamos desde aquí a gradecer el interés y la confianza mostradas, esperando poder contribuir al éxito del congreso.

 

AmbiNor

¿Qué está ocurriendo con los planes regionales de residuos? (II)

Vertedero de ResiduosDecíamos en nuestra anterior intervención, que los planes autonómicos de residuos no parecen pasar por su mejor momento, y apuntábamos dos aspectos que parecían generar problemas, y que eran:

  • La obligación que imponía la antigua Ley de Residuos, en relación con la determinación clara de “los lugares e instalaciones apropiados para la eliminación de los residuos”
  • Aspectos de procedimiento o tramitación, frecuentemente asociados a los aspectos de información pública y participación de ciudadanía y entidades públicas en los procesos de redacción

Decíamos también, que todo ello tiene solución. Nos toca ahora demostrarlo.

La primera de las cuestiones es, aparentemente, sencilla, puesto que la entrada en vigor de la nueva Ley de Residuos (Ley 22/2011) ha eliminado el precepto conflictivo, y por tanto ya no se hace necesario identificar los emplazamientos de las instalaciones de eliminación de residuos, sino que basta con aportar “Información sobre los criterios de ubicación para la identificación del emplazamiento y sobre la capacidad de las futuras instalaciones de eliminación o las principales instalaciones de valorización” (Anexo V, punto 1.d).

Sin embargo, dado que no existe un desarrollo normativo que clarifique este asunto, sigue habiendo muchas indefiniciones susceptibles de interpretación por parte de un tercero (incluyendo un magistrado), que pudieran conducir a la anulación de un Plan. Esto requiere ahondar un poco en el asunto de los criterios de ubicación.

Empecemos por decir que el cambio es, a nuestro entender, muy positivo. Ciertamente, es difícil que la Administración establezca ubicaciones precisas para instalaciones, cuando no puede asegurar ni la disponibilidad de terrenos (recordemos que los propietarios de los mismos son el primer obstáculo, y que los Ayuntamientos tienen mucho que decir en la autorización de una instalación); ni que la oposición popular que este tipo de infraestructuras suele generar impida el desarrollo en ese emplazamiento; ni que el resultado del procedimiento al que posteriormente habrán de sujetarse esas instalaciones (evaluación de impacto ambiental y/o autorización ambiental integrada, como mínimo) va a resultar adecuado a los intereses manifestados en un plan regional. Por eso se nos antoja a todas luces más razonable, que las Administraciones se limiten a identificar criterios para valorar la idoneidad o no de una implantación.

Ahora bien, no es un tema menor el identificar dichos criterios y, sobre todo, ver cómo se aplican. El abordaje más sencillo del problema, es una definición en negativo: identificar aquéllos criterios que delimitan áreas en las cuáles NO podrá implantarse una infraestructura determinada. Veamos con qué problemas nos encontramos en este planteamiento:

  • ¿Se pueden aplicar criterios válidos universalmente para cualquier tipo de infraestructura de eliminación? Evidentemente no: no es lo mismo un vertedero de residuos municipales que una planta de tratamiento fisicoquímico, o que un vertedero de RCD’s clasificados. Y si me apuran, la dimensión también es una cuestión importante.

Por tanto lo primero será identificar a qué tipo de instalaciones aplican los criterios, o plantear criterios independientes para cada una de ellas. Y establecer, en lo posible, dimensiones mínimas a las cuáles aplicar el criterio, así como otras condiciones, como que la instalación de eliminación sea ampliación de una existente, o de servicio a otra planta (p.ej. el vertedero inevitablemente asociado a una central térmica de combustión).

Seguimos.

  • ¿Todos los criterios de exclusión, han de ser “excluyentes”? Dicho de otro modo: ¿todos los criterios han de ser de “sí o no”, o admiten rangos o matizaciones? Por ejemplo: un clásico criterio de exclusión es la imposibilidad de implantar plantas de eliminación de residuos en figuras de protección natural como Parques Nacionales. Pero en las zonas periféricas de muchos espacios naturales se permiten actividades como la minería, la extracción de áridos o los aparcamientos multitudinarios, dado que dan servicio al propio espacio: ¡tiene sentido excluir SIEMPRE ciertas plantas de valorización/eliminación de residuos?

Seguimos.

  • – ¿Cómo matizar los criterios técnicos bajo los que un área debe considerarse de exclusión? Nos es cuestión baladí: pongamos otro ejemplo. Parece que hay consenso en que no resulta conveniente implantar un vertedero de residuos en una zona karstica o con ciertas configuraciones geológicas poco adecuadas. Hasta ahí bien. Pero ¿qué es una “zona karstica”?: si nos atenemos a una cartografía geológica oficial con escala 1:200.000 estaremos excluyendo grandes áreas, dentro de las cuáles es muy posible que existan espacios perfectamente hábiles para un vertedero.

Sí, sé lo que están pensando: que al menos “estamos del lado de la seguridad”. Pero en ocasiones no será así.

Otro ejemplo: si no lo pensamos demasiado, propondremos sin dudarlo el excluir infraestructuras de eliminación de los cauces permanentes o temporales (los vertederos, por ejemplo, se llevan mal con el agua). Pero si lo pensamos una segunda vez, ¿acaso no se construye la mayor parte de los vertederos aprovechando fondos de valle (que son por tanto cabeceras de cuencas y, obviamente, áreas por las que en algún momento discurren aguas que se pueden llamar “cauce”)? Y ¿acaso no es esa una decisión técnica (y ambientalmente) adecuada?

Así que no es cuestión menor proponer esos criterios de exclusión con un mínimo de rigor técnico.

  • Y ahora vamos con la parte más complicada: ¿cómo hacemos para que esos criterios, tan bien pensados, sean aplicables EN LA REALIDAD?

Los procesos administrativos para la autorización de un determinado tipo de instalación de gestión de residuos son claros y bien determinados, y pueden incluir (o no) autorización ambiental integrada, evaluación de impacto ambiental, autorización de gestor, y licencia de actividad o equivalente, entre otros trámites. Pues bien: la normativa (en algunos casos básica) que regula estos procedimientos no dice en ningún sitio que hayan de examinarse los planes territoriales para decidir a priori, sobre la idoneidad del emplazamiento al respecto de dichos criterios.

Hay vericuetos para aplicarlos, es cierto. Pero no deja de existir una cierta inseguridad jurídica, más aún si el Plan se aprueba por alguna figura legal “menor” como un Acuerdo de Junta de Consejeros, en lugar de dotándole de un rango legal sustantivo (Decreto o Ley).

Porque, si el administrado no está de acuerdo con cómo se han aplicado los criterios susodichos a su caso particular, ¿en qué vía recurre la decisión? ¿en base a qué fundamentos de derecho?.

Por ese motivo consideramos adecuado que en el plan autonómico se limiten los criterios que son realmente excluyentes o de prohibición de implantación, a aquellas características del territorio más claras (considerando las cuestiones anteriores), como figuras de protección especial; y definir una serie de criterios, que se pueden denominar “de idoneidad” o “diferenciadores” que deberán ser tenidos en cuenta y ser valorados en los análisis de alternativas de emplazamiento de cada instalación, dentro de los procesos administrativos anteriormente mencionados. Sin embargo, ello no resuelve completamente la inseguridad jurídica que comentábamos.

Pero no nos alarguemos más, que el tema da para mucho.

Nos queda ahora, abordar la segunda de las cuestiones: los aspectos de tramitación. Pero nos hemos quedado sin tiempo hoy, así que habrá que esperar a nuestro siguiente blog…

AmbiИor

 

¿Qué está ocurriendo con los planes regionales de residuos? (I)

Los planes regionales de residuos son instrumentos de ordenación sectorial poco problemáticos. En general, su contenido es escasamente ambicioso, por decirlo de alguna forma, dado que los grados de libertad existentes para abordar la problemática de los residuos de una región son muy pocos: la extensa y detallada normativa existente, tanto de carácter general (legislación básica de residuos, normas competenciales de ámbito local o regional,…); como específica por flujos de residuos (RAEEs, vehículos fuera de uso, envases,…); y la existencia de planes nacionales y otros instrumentos, delimitan muy claramente qué hacer con los residuos, cómo hacerlo y cuándo hacerlo.

Así que, cuando una comunidad autónoma se pone manos a la obra para elaborar un instrumento de ordenación en materia de residuos, tiene en general dos cuestiones en mente: la primera, que está obedeciendo un mandato legal, ya que la normativa básica en esa materia (actualmente la Ley 22/2011) exige de las administraciones regionales el disponer de un plan aprobado conforme a ciertos procedimientos (complejos pero claros); la segunda, que ha de aprovechar para dar cobertura legal a las instalaciones públicas o privadas que prestan o se prevé vayan a prestar servicios de gestión de residuos en los próximos años.

Por supuesto que se pueden ordenar muchas otras cuestiones, y en ocasiones se hace: se puede ir más allá de las imposiciones normativas, particularmente en lo que afecta al sector público, en asuntos como la recogida separada de residuos municipales, o las limitaciones para el movimiento de residuos entre regiones, o iniciativas más o menos novedosas para optimizar la siempre complicada (y costosa) gestión del residuo. Pero el núcleo del asunto es lo que más arriba hemos indicado.

Pues bien, si la cuestión es tan clara, ¿qué está ocurriendo con los planes de residuos, que con una frecuencia más allá de lo deseable, acaban en los tribunales, a menudo con serios varapalos para las Administraciones que los han promovido?

En este sentido, es paradigmático el caso de Castilla y León. En 2004, el TSJ anuló el “Plan de Residuos Urbanos y Residuos de Envases 2002-2010”, y también el “Plan de Residuos Industriales de Castilla y León 2002-2010”: el primero por una cuestión de fondo, al no contener el plan la ubicación específica de las instalaciones previstas para la eliminación de residuos, mientras que en el segundo caso se trató de una cuestión de procedimiento de aprobación.

En 2011 el mismo tribunal anuló parcialmente el “Plan de Residuos Industriales 2006-2010”, que reemplazaba al anterior también anulado, pero en esta ocasión por una razón de contenido: como en el plan de residuos urbanos, no se habían identificado los lugares apropiados para instalaciones de eliminación de residuos.

Y las consecuencias no se hicieron esperar: con base –de fondo o de forma explícita- en dicha sentencias, se anulan autorizaciones concedidas a plantas de tratamiento de residuos autorizadas e incluso ya en funcionamiento, generando una importante inseguridad jurídica, operativa y económica en un sector clave para el funcionamiento de la sociedad. Así, se han anulado las autorizaciones ambientales de parte de la planta de DISTILLER en Ólvega, la planta de VARESA en Carrión de los Condes, o la planta de INDURECO en Venta de Baños.

El “penúltimo” chasco (posiblemente el último aún esté por llegar), ha llegado con la sentencia del TSJ de Castilla y León de 22 de noviembre de 2012, que anula el concurso convocado por la Junta de Castilla y León para la promoción de una infraestructura de tratamiento de residuos industriales no peligrosos en el eje Valladolid-Palencia, con base en el Plan de Residuos vigente cuando se convocó dicho concurso, en 2008. Esto deja en el aire la viabilidad de una instalación ya proyectada.

Con todo y con eso, no ha dejado de sorprendernos la reciente sentencia del Tribunal Superior de justicia de Navarra (000042/2013), no tanto por el fondo de la misma, muy similar en muchos aspectos a la última referida al Plan de Residuos Industriales de Castilla y León, antes apuntada; como por la sensación de que el conflicto entre parte de la sociedad y las administraciones autonómicas en esta cuestión, se está extendiendo de forma peligrosa.

Y es que el perjudicado, no lo olvidemos, es el administrado: un plan autonómico solvente y con una vigencia más allá de toda duda razonable, es el marco necesario para el desarrollo de un sector industrial vinculado a los residuos, que es quien en última instancia resuelve la problemática que estos generan. Las incertidumbres no son buenas para ninguna industria, tampoco para la de gestión de residuos; y ésta es esencial para la sociedad, recordémoslo:

  • recoge y trata adecuadamente los residuos que generamos los ciudadanos en nuestro devenir diario (y para entender la trascendencia de esto, no hay más que acudir a la memoria de las situaciones vividas en las primeras semanas de este año en ciudades con Sevilla y Granada, como consecuencia de la paralización del servicio).
  • da un servicio indispensable a la industria, que tiene serias restricciones para el almacenamiento de residuos en sus instalaciones, y que cuentan con una única vía de solución, que es la entrega a gestores autorizados
  • y para sectores estratégicos (producción de energía térmica, por ejemplo), es simplemente indispensable para su supervivencia

¿Y qué tienen en común los planes citados de Navarra y Castilla y León? Pues en el fondo, la oposición de grupos ecologistas. Pero en el contenido, y sin entrar en un análisis fino (que dejamos para mejor ocasión), en todos los casos se ha producido un conflicto entre el artículo 5.4. de la –entonces vigente- Ley 10/1998 Básica de Residuos, que establece la necesidad de identificar en los planes de residuos el emplazamiento de las instalaciones de eliminación previstas; y la realidad de la planificación regional que, en el caso de infraestructuras públicas, no quiere cerrarse puertas concretando ubicaciones precisas para las instalaciones necesarias; y en el caso de infraestructuras privadas, no tiene posibilidad material de cerrar esas ubicaciones, puesto que corresponde a las mercantiles la promoción bajo consideraciones que no es posible prever con años de antelación.

Así que cabe hacerse nuevamente esta pregunta: ¿qué ocurre con los planes de residuos? La respuesta es tan obvia como compleja:

  • ocurre que en ocasiones se redactan mal, así de simple: tratando de bordear la legalidad con indefiniciones que den una cierta flexibilidad a la futura gestión de la Administración, los planes pierden su capacidad de planificar. Lo que en sí pudiera no ser malo… si no fuese porque la Ley obliga a hacer las cosas de otra manera
  • ocurre también, que se redactan a espaldas de la sociedad. Porque aunque la legislación es clara en cuanto a la necesidad de contar con ciertos agentes (por ejemplo las entidades locales) en la redacción de los planes, de forma previa a su aprobación, en ocasiones se sustrae a dichos agentes una participación preactiva y colaborativa (o estos no quieren prestarla, que de todo hay)
  • y ocurre también, que hay muchos intereses particulares que, en aras de una supuesta “protección del medio ambiente” torpedean la base misma de esa protección ambiental –los propios planes de residuos-, tratando de defender posturas que poco o nada tienen que ver con la ingeniería ambiental, o la interpretación objetiva de las normas en que se apoya todo el sector

Resumiendo: a las Administraciones que redactan los planes, a menudo les falta el valor (o la posibilidad real) para atar las soluciones que se les demandan en dichos planes, y esa misma falta de valor les impide involucrar a agentes que tienen mucho (o poco) que decir en el hecho planificado, en los procesos de redacción y aprobación. Y finalmente, los tribunales dirimen una cuestión que es de fondo, atendiendo a las formas, tremendamente importantes en estas cuestiones.

En nuestra opinión, las soluciones son claras. Pero trataremos de exponerlas en un post nuevo, en un par de semanas.

 

AmbiИor