La nueva Ley de Residuos de España viene cargada de promesas… y de debate. Esta norma ya ha sido remitida a la Comisión de Transición Ecológica y Reto Demográfico para su aprobación (Boletín Oficial de las Cortes Generales nº57-1, de 28 de mayo de 2021), en el que se establece un plazo de enmiendas por un período de quince días hábiles que finaliza el 15 de junio.
Tras un largo proceso de participación pública en el que se han ido perfilando detalles, vemos interesante realzar algunos puntos de las luces y sombras de esta nueva norma, aunque dejaremos el análisis completo para cuando se publique en su versión definitiva.
Por empezar, algo muy positivo: el esfuerzo que se ha hecho en ampliar los términos definidos en la Ley: nada menos que 53. También se ha realizado un esfuerzo para que las definiciones sean precisas y claras, y son especialmente útiles las que permiten distinguir entre compost, digerido y material bioestabilizado, por ejemplo; o la definición de “productor del producto”. Se definen también las operaciones de “relleno” con residuos no peligrosos, que dará pie a delimitar los residuos que pueden emplearse en ciertas obras civiles y de urbanización, cuestión que históricamente ha generado no poca controversia (y más de un enterramiento encubierto de residuos). Este último punto quedará, no obstante, a la espera de desarrollo reglamentario mediante orden ministerial.
Algunas definiciones aún presentan carencias, como es el caso de la definición de “residuos de competencia local”, que confluye con la “residuos domésticos” y no se identifica su propósito claramente en la propia ley.
Los artículos 4 y 5 reconocemos que nos han emocionado: tratan con cierto detalle los conceptos de “subproducto” y de “fin de condición de residuo”, y abre la puerta a que los correspondientes procedimientos de declaración puedan efectuarlos las comunidades autónomas en determinadas circunstancias. Visto que desde la promulgación de la Ley vigente en 2011 y hasta la fecha de hoy, el MITERD había analizado la escalofriante cifra de 21 solicitudes de declaración de subproducto, creemos que es una excelente noticia. Se echa de menos una concreción del procedimiento y alguna cosa más (en ello coincidimos con este detallado artículo de Victor Moralo), pero hay que reconocer el avance, ya que es la clave para uno de los elementos definitorios de la economía circular: mantener los materiales el mayor tiempo posible dentro de los ciclos productivos y de uso.
Por otro lado, se ha incorporado en la Ley todo un título relativo a la Prevención de residuos, con objetivos cuantitativos. La meta es alcanzar en 2030 una reducción del 15% respecto a los residuos generados en 2010 –sin que ello tenga origen en la Directiva de Residuos-. Sin entrar en si es ambiciosa o no, es cierto que la clave estará más en las medidas y mecanismos que se habiliten –ya va tocando- para lograrlo: muchos son los objetivos legales cuantitativos incumplidos sin mayor repercusión, como para que nos llenemos de esperanza al ver los nuevos.
En cuanto a las medidas, en buena medida son una traslación de las ya contenidas en instrumentos de planificación, y muchas vienen precedidas por el verbo “Fomentar”: cuando una ley “obliga” a “fomentar” en realidad ¿dice algo concreto por lo que alguien deba sentirse especialmente aludido e implicado en la tarea?.
Nos gustan más las medidas concretas. Por ejemplo, la de la prohibición de destruir excedentes de productos no perecederos que no se hayan vendido (recogida en el artículo 28.2. del proyecto de ley publicado): una vía habitual de evitar que las empresas se hagan “dumping” a sí mismas manteniendo en el mercado productos no vendidos mientras intentan colocar sus versiones actualizadas. En realidad, la medida es fácilmente soslayable mediante la “conveniente” exportación de ese producto –que no es un residuo- a países donde tal destrucción no sea un inconveniente. Y de paso trasladar el problema del residuo generado a ese país. Veremos cómo se aborda en la práctica esta cuestión.
En la misma línea, se impulsa la reducción del desperdicio alimentario. Aquí la Ley obliga a empresas de distribución y restauración colectiva a aplicar una novedosa jerarquía de seis niveles en la que se prioriza la donación de alimentos para consumo humano y se invoca como última opción la valorización energética. No existen a día de hoy muchos instrumentos para implantar esta jerarquía, pero posiblemente la vía reglamentaria vaya habilitándolos poco a poco.
En cuanto a la responsabilidad del productor del residuo, se da carta de naturaleza a una cuestión ya introducida por el Reglamento de Traslado de Residuos, que es la no extinción de dicha responsabilidad al entregar el residuo a un gestor intermedio: la responsabilidad solo se extingue al documentar el tratamiento completo del residuo. Esta medida introduce ciertos problemas comerciales en el ámbito de los gestores, pero por otro lado entendemos que mejorará los resultados de valorización: no se tratará solo de “deshacerse del residuo” sino de “deshacerse bien del residuo”.
En este caso, como en otros, la Ley aprovecha a incluir determinadas obligaciones (forma de almacenamiento, etiquetado y envasado, etc.) que provienen de normas como el RD833/1988, que ya pueden así, al fin, quedar completamente derogados.
Hay una cuestión en la que nos hubiera gustado algo más de precisión, y es en relación con los modelos de recogida separada de residuos. Ya no existe una mención expresa a la recogida “por materiales” aunque sí es cierto que la imposición de esa recogida separada se refiere a materiales, no a flujos de residuos.
Es decir: no dice que se deban recoger separadamente “los envases”, por ejemplo, si no “los metales, el plástico y el vidrio”. Este es un aspecto ya presente en la ley actual pero que quedó sin desarrollar plenamente, y que abriría la puerta a una lógica recogida por materiales que facilitaría automáticamente el incremento de las tasas de reciclaje. Cuando se nos dice que un juguete de plástico o un bolígrafo de plástico no pueden ir al contenedor amarillo, en realidad están dirigiendo estos residuos a la “fracción resto” o en otros modelos hacia la “fracción seca” o “fracción inorgánica”. Sea como sea, ello obliga a realizar posteriores y costosas separaciones de esos plásticos, mucho menos eficaces y eficientes.
Creemos que se debería separar claramente, en el caso de los SRAP, las obligaciones de financiación (los envasadores obviamente solo deben financiar la recogida y tratamiento de los residuos de envases) de las obligaciones de gestión por materiales: no son cosas incompatibles.
Este planteamiento de recogida separada de materiales se rompe, no obstante, en al menos un caso notorio: la Ley obliga a establecerla “para residuos voluminosos (residuos de muebles y enseres) antes del 31 de diciembre de 2024”. Puede que el legislador asocie residuos voluminosos a residuos de “madera”, pero nada más lejos de la realidad. Si hay un flujo de residuos variopinto y formado por materiales complejos y mezclas de materiales es este: démonos cuenta de que abarca a mobiliario (que casi nunca es de madera, sino que está constituido por tableros de fibra con recubrimientos de PVA o resinas y con elementos de vidrio, entre otros); enseres de plásticos de todas las composiciones posibles; colchones; sillas de bebé (textil+metal+espumas+plásticos) y un infinito etcétera.
La pregunta es, ¿están preparadas las entidades locales y el sector de los residuos para tratar de forma eficaz un flujo de materiales mezclados tan dispares, con fines no de eliminación, sino de reciclado? Estamos seguros de poder afirmar que no, y que no lo estará tampoco en 2024.
No es una cuestión menor, porque esta imposición redunda en otra que trataremos más adelante: la obligación también de constituir SRAP para estos residuos voluminosos.
Por otro lado, el evidente retraso en la implantación de la recogida separada de biorresiduos por parte de las entidades locales obliga ahora a correr, y así se impone el cumplimiento de esta obligación para residuos domésticos de municipios mayores de 5.000 habitantes para finales de este año 2021. Hemos sido excesivamente ambiciosos: la Directiva indica que a más tardar el 31/12/2023 y siempre que se cumpla el artículo 10, apartados 2 y 3. Obviamente es un objetivo incumplible pero que permitirá aplicar, donde proceda, instrumentos coercitivos para lograr una más ágil adaptación a esta exigencia de Europa. Quizá la obligación se debería hacer extensiva a los biorresiduos de grandes productores.
A la luz de estas obligaciones de recogida separada se establecen los objetivos de preparación para la reutilización, reciclado y valorización para residuos domésticos y comerciales, residuos municipales y residuos de construcción y demolición (RCD).
Nos gusta especialmente que se especifiquen objetivos concretos para preparación para la reutilización. Si bien, y aunque parezca obvio decirlo, es absolutamente trascendente recordar que la preparación para la reutilización solo funcionará si existe un mercado de consumo para los materiales recuperados, y en condiciones económicamente ventajosas para el gestor que efectúe la operación, y para el consumidor que opta por la adquisición de productos re-manufacturados (“refurbished”). Nadie reparará los televisores de los puntos limpios si no puede vender esos equipos con garantías y a precios convenientes para las partes. Así pues, una vez más podemos recordar que la “economía circular” en estas materias es más un asunto de consumo responsable que de gestión de residuos.
El título IV de la Ley se dedica íntegramente a la responsabilidad ampliada del productor del producto. Este asunto requiere de un post específico, por su trascendencia (nos emplazamos a ello). En síntesis, se mantiene el sistema actual de sistemas de responsabilidad ampliada (SRAP) individuales y colectivos, y se mantiene también abierta la posibilidad de que los productores de productos se vean obligados a “establecer sistemas de depósito que garanticen la devolución de las cantidades depositadas y el retorno del producto para su reutilización o del residuo para su tratamiento”. Vamos, los SDDR de toda la vida. En cada flujo de residuos podrán implantarse, por tanto, sistemas de uno u otro tipo o bien mixtos (o ninguno de los dos obviamente). Esto quedará a lo que dispongan los correspondientes reglamentos, que puede que se hagan esperar.
Ya se especifica que los productores de productos asentados en terceros países también tendrán que cumplir con estas obligaciones de la responsabilidad ampliada del productor, a través de un representante autorizado en nuestro país.
También se especifican qué costes deberán cubrir los productores de productos y cómo se han de calcular, lo cual es una precisión bienvenida que habrá que hacer extensible a las normas actualmente vigentes para varios flujos de residuos.
Y es, asimismo, una novedad que se pueda obligar a “aumentar los periodos de garantía de los productos, tanto los nuevos como los reparados”. El Consejo de Ministros aprobó ya ampliar hasta los tres años el plazo de garantía legal de los productos, así que se avanza en esta importante línea, aunque se dejan de lado cuestiones como la obsolescencia tecnológica –que reconocemos de dificilísimo tratamiento normativo-.
En determinados ámbitos se discute desde hace años por qué unos pocos productores de productos deben hacer frente a la RAP, mientras que la mayoría no deben hacerlo. Es evidente que no todos los residuos “graban” de la misma forma la bolsa de basura; y no para todos hay vías de valorización adecuadas o permiten el establecimiento de sistemas específicos de recogida (¡algunos habréis oído la idea de establecer un SRAP para cigarrillos y sus filtros!). Esta Ley parece que quiere avanzar en la RAP y en su disposición final sexta obliga a establecer, en el plazo de tres años, “regímenes de responsabilidad ampliada del productor para los textiles, muebles y enseres, y los plásticos de uso agrario no envases”.
No podemos estar de acuerdo con la obligación para los residuos voluminosos: como ya hemos apuntado más arriba, la disparidad de orígenes, componentes y composición creemos que no permite su reciclaje masivo. Si es cierto que uno de los flujos mayoritarios en el ámbito municipal y que implica un coste significativo tanto por la operativa de los puntos limpios como pro los sistemas de recogida bajo demanda que tienen la mayoría de los grandes municipios; así que la intención de que sean los productores del producto quienes paguen el “sobrecoste” de esa recogida a las administraciones locales, podría ser razonable. Pero en el fondo es convertir parte de una tasa de recogida de residuos (“impuesto” directo) en un “impuesto indirecto” que igualmente pagaremos los ciudadanos en la compra de los productos. Así que, para nosotros, el argumento económico solo tiene peso si el fin último es el incremento de la valorización del residuo.
Deberíamos acabar este post con una referencia extensa al título V del proyecto de la norma, que se refiere a los plásticos. Pero eso lo dejaremos para una segunda parte.
Este artículo se ha escrito sobre la versión del proyecto de la Ley publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales nº57-1, de 28 de mayo de 2021
